O mandado de segurança é uma das vias judiciais mais adotadas para a recuperação de tributos e, em razão disso, é também uma das ações que mais geram dúvidas entre advogados tributaristas.
No blog da Click Fiscal, já explicamos como identificar e demonstrar o ato coator em mandado de segurança e, neste artigo, falaremos sobre outro tema que frequentemente leva à rejeição liminar da inicial, nos termos do art. 485, VI, do CPC: a identificação da autoridade coatora.
Em uma inicial de mandado de segurança, afinal, não basta que o impetrante indique a figura do réu para adequar o polo passivo da ação: é necessário apontar a figura da autoridade coatora, ou seja, a autoridade responsável pelo ato administrativo que deu origem à violação ou à ameaça de violação ao direito líquido e certo do contribuinte.
Não é incomum verificarmos decisões que rejeitam liminarmente a petição inicial pela incompetência da autoridade coatora, o que pode ser decisivo nas situações em que o contribuinte necessita de uma decisão liminar para assegurar a emissão da certidão negativa de débitos, por exemplo.
Mas afinal, como identificar a autoridade coatora em mandado de segurança?
Quais são os critérios para definição da Autoridade Coatora?
O conceito de autoridade coatora está definido no §3º do art. 6º da Lei n. 12.016/2009, que prevê: “considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática”.
Embora o conceito em si pareça simples, em muitas situações é difícil apontar exatamente qual o cargo é mais adequado na situação concreta, especialmente considerando a complexidade do organograma da administração fazendária.
Nesse contexto, para facilitar a identificação da autoridade coatora, a jurisprudência do STJ estabeleceu alguns critérios que devem ser observados nesse processo, partindo da seguinte premissa:
- A autoridade coatora exerce duas funções no mandado de segurança:
- de natureza processual, que consiste em defender a legalidade do suposto ato coator; e
- de natureza executiva, que consiste em cumprir a decisão que concede a segurança (RMS n. 63196/SC).
A partir dessa premissa, o STJ definiu que a autoridade coatora será aquela cujas atribuições estiverem diretamente relacionadas ao objeto do litígio no mandado de segurança. Confira o trecho da decisão:
A pessoa jurídica sujeita aos efeitos da sentença no mandado de segurança só estará bem presentada no processo se houver correlação material entre as atribuições funcionais da autoridade coatora e o objeto litigioso; essa identificação depende de saber, à luz do direito administrativo, qual o órgão encarregado de defender o ato atacado pela impetração” (RMS n. 63196/SC).
Ainda assim, o advogado deverá ser cauteloso na aplicação desses critérios, sendo recomendada a análise das normas administrativas que atribuem a competência para a realização dos atos questionados pela via do mandado de segurança, bem como a pesquisa constante às decisões mais recentes sobre o tema.
>> Quer saber mais sobre o assunto? Leia também: Critérios para endereçamento de Mandado de Segurança tributário relativo a Tributos Federais
Como identificar a Autoridade Coatora em obrigações fiscais da União Federal?
Antes de mais nada, é necessário esclarecer que as autoridades coatoras no âmbito municipal e estadual variam conforme as normas de organização interna da administração tributária de cada ente público, de modo que não seria produtivo analisarmos cada uma das autoridades coatoras.
Para esses casos, ressaltamos que a análise das normas internas em conjunto com os critérios já abordados neste artigo, somada à pesquisa jurisprudencial sobre a matéria, é ainda mais necessária para auxiliar o advogado na identificação da autoridade coatora.
Um bom atalho pode ser pesquisar outros processos com objeto similar para analisar qual foi a autoridade coatora citada, bem como se houve questionamento sobre a sua competência para figurar no polo passivo da lide.
Em relação aos tributos federais, por outro lado, é possível sistematizar esse exercício de identificação das autoridades coatoras.
>> Regra geral:
Via de regra, a parte legítima para figurar como autoridade coatora no polo passivo dos mandados de segurança que versem sobre obrigações tributárias federais é o Delegado da Receita Federal da Região em que o contribuinte estiver domiciliado.
A identificação da autoridade coatora, para essas ações, pode ser realizada através de pesquisa à lista oficial de jurisdição fiscal, neste link, onde é possível verificar quais delegacias fiscais estão circunscritas a cada município brasileiro.
>> Tributos aduaneiros:
Já com relação aos tributos aduaneiros, quando o mandado de segurança tiver como objetivos o reconhecimento da ilegalidade da exação e o direito ao creditamento sobre os respectivos indébitos, é necessário incluir duas autoridades coatoras no polo passivo da lide (arts. 123 a 125 da IN SRF n. 2055/2021):
- Para responder pela obrigação tributária aduaneira, a Inspetoria da Receita Federal do Brasil (IRF) ou a Alfândega da Receita Federal do Brasil (ALF) sob cuja jurisdição for efetuado o despacho aduaneiro da mercadoria (inc. I do art. 125);
- Para responder pelo creditamento, o Delegado da Receita Federal que, à data do despacho decisório, tiver jurisdição sobre o domicílio tributário do sujeito passivo (inc. II do art. 125).
>> Contribuição ao FGTS:
Com relação aos mandados de segurança que envolvem discussão sobre contribuição ao FGTS, instituídas pela LC n. 110/2001, a situação é diferente.
Isso porque, o art. 6º do Decreto n. 3.914/2001 prevê que “a exigência fiscal da contribuição social, que não tenha sido paga por iniciativa do contribuinte, será formalizada em notificação de débito, lavrada por Auditor-Fiscal do Trabalho ou pela Repartição competente do Ministério do Trabalho e Emprego”, cuja coordenação é feita pela Superintendência Regional.
Em razão disso, a autoridade coatora nesses casos será o Superintendente Regional do Trabalho e Emprego.
>> Tributos recolhidos no regime do SIMPLES Nacional:
Quanto aos tributos recolhidos sob o regime do SIMPLES Nacional, a autoridade coatora será aquela responsável pelo tributo em discussão.
Por exemplo, nos casos de mandado de segurança impugnarem obrigações tributárias de ISS ou ICMS, as autoridades coatoras legitimadas para prestar informações no processo serão designadas em conformidade com a legislação dos respectivos entes tributantes – respectivamente, do município e do estado.
>> Resumindo:
| Autoridade coatora | |
| Regra geral | Delegado da Receita Federal da Região |
| Tributos aduaneiros | Inspetoria da Receita Federal do Brasil ou Alfândega da Receita Federal do Brasil; Delegado da Receita Federal |
| FGTS | Superintendente Regional do Trabalho e Emprego |
Por fim, é importante destacar que a alteração das normas administrativas relevantes à definição dessas autoridades é uma possibilidade frequente.
Nesse contexto, cometer erros em ações de recuperação de tributos é comum e pode acontecer tanto entre advogados tributaristas iniciantes quanto entre advogados mais experientes.
Em razão disso, o advogado deverá estar sempre atento à evolução das discussões, monitorando constantemente esses entendimentos, com muita cautela antes de impetrar o mandado de segurança.
Atua com recuperação de tributos e quer saber mais? Faça o download do E-book “5 erros comuns em ações de recuperação de tributos” e confira essas e muitas outras dicas!
